我国独有的“户警一体 ”体制还有存在的必要吗？

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建国后，我国实行了严格的户籍制度，并确立了由公安机关统一管理的“户警一体”体制。其形成源于上‬世纪50年代特殊的历史背景，当时国内潜伏着敌对分子，社会秩序尚不稳定，为了打击犯罪、维持安全，公安部强烈要求掌握户籍管理权。1955年国务院曾规定户口工作由民政部门负责，但不到一年就‬划归公安机关并沿用至今。如今时代发展、社会条件巨变，“户警一体”逐渐显得不合时宜。理论界和社会舆论普遍批评严格的户籍制度，认为其限制了公民迁徙自由，并影响教育、就业和社会保障等权利平等享有。然而，现有讨论多集中在保障权利方面，却忽视了从根本上改革户籍制度管理模式的问题。

纵观古今中外‬，户籍制度兼具人口、赋税、徭役功能，但均无警察机关管理户籍的先例。我国古代很早便有户籍制，周王朝设官分职开始户口管理，中央设小司寇司官，地方由乡或乡遂各级官员负责，此后历朝中央政府都管理户籍，但均未让警察机构管理，而是由类似乡或乡遂的人管理，清末宣统三年颁布户籍法，明确由“户籍吏”管理户口，也未规定由警察机构管理。古希腊公元前 594 年梭伦改革确定户籍制，由“坊社”登记人口、“社长”保管册籍；古罗马帝国时期，由“营造官”或“行省总督”为户政官员；中世纪欧洲神权统治下，户籍管理深受影响，往往由教会负责，初生婴儿洗礼、死亡人口葬礼都需教职人员参与。

目前‬，除中国大陆外几乎没有‬国家实行“户警一体”体制。前社会主义国家多将户籍登记交由政务执行机构，如波兰由民政局负责，前苏联由各级劳动人民代表苏维埃执行委员会办理，蒙古由地方人大执行委员会主管。欧洲一些国家保留教会或传统机构参与，如瑞典由教士局与税务事务局登记，法国等国设立专门官员或中央机构负责。发达资本主义国家户籍管理宽松，日本由地方行政长官负责，美国由移民事务局和公共统计中心管理，泰国、阿根廷等国均设专门非警察机构管理。我国港澳地区分别由入境事务处、司法事务司主管户籍，不属警察系统。台湾地区曾短暂实行“户警一体”，但1982年修法确立“户警分立”体制。

公安机关本质上是承担暴力专政职能的机关，而户籍工作却具有服务性，令其在基层实践中面临两难困境。若强调服务，专政职能就会被削弱，治安治理效果不佳；若强调专政职能，户籍管理又因重视不足而饱受批评。户籍工作面对的是全国老百姓，任何细微的政策失误都可能引发大量矛盾，若群众不理解甚至指责，就会使基层公安机关处于被动，成为舆论攻击的焦点。同时，公安机关在群众眼中代表着党和政府的形象，其一言一行都关乎国家公信力。一旦在户籍服务上无法满足百姓需求，不仅党和政府威信、形象受损，公安机关自身形象和专政能力也会受挫，不利于其正常履行核心职能。

当前公安工作在户籍管理上耗费大量警力，派出所常以“三天一集中、五天一清查”的方式开展辖区人口管理工作，且全国推行的户籍警驻片制度，使警务工作全力围绕户籍展开，进一步加剧了警力浪费。设立“户警一体”体制初期，管理户口可收费，缓解了公安机关经费压力。但随着公民民主法制意识增强，对行政工作不合理收费提出质疑，公安机关逐渐减少收费。以江苏为例，1997年起几乎每年都调整逐减户口收费甚至取消，1998年不再强制购买户口簿并承诺免费打印户籍证明，这导致派出所办公经费和人员紧张。2005年底，江苏省公安厅又发布通告，称户籍证明不能完全替代户口簿，以此‬来‬缓解矛盾。

“户警一体”体制在一定程度上损害了我国的国际形象。当‬国际资本考虑‬投资大陆‬时，会因户籍问题顾虑投资地劳动力、人才吸纳情况，以及“户警一体”的“暴力性”色彩。加之国际上对我国户籍制度颇有微词，认为其限制经济发展、侵犯公民权利。有人将“户警一体”称为“中国特色”，但‬这是不负责的说法‬。中华民族为世界文明作出‬了‬巨大‬贡献，既要保留自身特色，也要吸收融合外来先进文明。鉴于“户警一体”已暴露出诸多弊端，已到了非改不可的地步。户籍管理应当回归其本来属性，至于归属何种机构，可借鉴国际经验，采取民政部门、专职户政吏、入境或移民事务机构、或地方行政长官等多样化管理模式。