看守所改革方向之争

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看守所作为法定羁押场所，由公安机关管理，体现“侦羁”合一特色。理论上，看守所管理属公安机关行政管理职能；实践中，看守所服务于刑事侦查。看守所隶属关系涉及公权力配置，其“中立化”之争实则是价值、监管权力与部门利益之争。“侦羁分离”即要求看守所脱离侦查机关，由司法行政机关等中立第三方管理。看守所曾短暂归属司法部，1983年监狱回归司法部时，看守所也有回归计划但暂缓。虽2000年《立法法》规定限制人身自由须由法律规定，但《看守所法》难产，关键在于看守所管理权归属。专家学者呼吁将管理权划给司法行政机关，可公安部起草立法时不会主动放弃权力，看守所立法工作停滞。

看守所改革方向存在争议。专家学者力倡“看守所中立化”，刑事法学界陈兴良教授从警察权理论出发，认为长远应将看守所从公安机关分离；程雷、陈光中教授等在“躲猫猫事件”后也呼吁改革。代表委员方面，2009年两会期间，不少人大代表、政协委员提出“侦押分离”提案，侯欣一教授连续12年两会提“看守所中立化”提案，梁慧星教授长期关注并多次在提案中建议将看守所划归司法部管辖，虽获回应但多年呼吁无果后直言问题根源在部门利益。官方立场倾向于立法入手内部改良，公安机关“拒绝”看守所管理权转隶，陈卫东、卞建林教授等学者也认为看守所问题可通过管理机制创新解决，无需体制变动。

一方‬观点认为看守所问题的根源在于管理体制。看守所职能异化为“深挖犯罪”。公安机关管理的看守所等监管场所，在特定时期会开展深挖犯罪专项行动，然而深挖犯罪并非看守所法定职能，这是打击犯罪的刑事诉讼价值在侦查阶段的扩大效应，反映出司法系统价值取向问题。看守所与侦查部门的制约是有限的内部制约。尽管公安机关对看守所进行多项制度改革和执法专项检查，执法状况有所改善，但改革派认为内部机制改良未触及体制病灶，无法从根本上杜绝公权力对被羁押者的伤害，内部制约力度小于外部制约，且公安机关一把手仍能从打击犯罪大局出发统领全局，内部改革难以治本。

另一方‬立场认为看守所问题根源在于管理方式。辩证看待监管顽疾，刑讯逼供方面，看守所内已极少发生，非法讯问多发生在看守所外特定场所；超期羁押问题，看守所隶属非主因，其内部已将超期羁押设为红线；牢头狱霸古今中外普遍存在，与谁管理无直接关联；律师会见难，看守所只是执行者，不赋予其实质审查权就不应被过度指责‬。看守所交司法行政机关管理也不一定中立，从理论、实践、隶属关系及对比推测来看，都存在不中立的可能。公安机关有改良看守所监管工作的动力和条件，看守所独立阻力大，但公安机关有内在紧迫感，且监管部门改革成效显著，看守所已出现令人欣喜的转变，取得了极大进步。

或许‬，看守所改革可探索第三条道路。重塑监管理念，倡导“中立看守，服务诉讼”。在现实条件下，先从监管理念入手深化改革，公安机关应通过内部改革避免侦查权与羁押权冲突，以职能中立、服务诉讼理念管理看守所。看守所应平等对待侦查民警与辩护律师，实现从服务办案到平等服务诉讼的转变。调整监管体制，实行省级统管、条块制约。可参考英国警察权及我国检察机关职务犯罪批捕权改革经验，强化内部权力制约；将看守所管理体系从“以块为主”调整为“以条为主”，省级公安机关直属管辖看守所，实现“人、财、物”省级统管；特殊主体集中羁押模式也证实了内部条块制约的可行性。

省级统管的看守所管理体制仅是看守所改革的开端，需把握狱侦比例性与外提必要性这两个关键环节。一方面，狱侦方式虽曾导致如浙江叔侄冤案等错案，但鉴于其在特定情况下对案件破获的不可替代性，应严格把控狱侦行为比例，充分考虑破获成果与实施手段的匹配度。仅对国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、重大贿赂犯罪等重大、疑难、复杂案件，可考虑采用狱侦方式，且批准权交由检察机关，由驻所检察室审查。另一方面，要以保障人权为目标，规范在押人员外提的必要性审查，仅在具备法定事由时，经驻所检察室书面批准并报上一级公安机关监管部门备查，才可提解出所，以最大限度减少不必要外提。