新时代以来中国政区之演变趋势、主要问题与改革方略

江西地名研究

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摘要：行政区划是国家权力的空间投影，其本身也是一种重要的资源。顺应国内外政治经济形势的发展，适时推动政区制度的改革创新，构筑科学、规范、高效的行政区划体系，是提高资源配置效率、推动国家治理体系和治理能力现代化的重要制度保障。自党的十八大以来，国家以城市型政区为重点，稳步推行了撤县设市、撤县设区、镇改市、基层合并调整等诸多改革，使得全国行政区划格局发生了一定程度的新变化，呈现出新特点，形成党中央加强领导、依法统筹管理等改革经验。从全面推动中国式现代化发展新征程的视角来看，我国省级政区、城市政区、县域政区、基层政区等依然存在诸多不适应性问题。在全面分析调整历史和现实问题的基础上，从顶层设计的角度，本文提出我国不同层级、不同类型政区改革创新的总体性思路和策略。

关键词：政区格局；演变趋势；主要问题；改革方略

中国是世界大国和文明古国，自秦代建立郡县制以来，历经数千年朝代更替、建立新中国、改革开放等长周期历史演进，形成了世界上最丰富多元、最为复杂的行政区划制度体系。自党的十八大以来，习近平总书记提出了行政区划本身也是一种重要资源的重要论断，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，根据国家宏观战略和地方发展实际需要，全国行政区划设置和调整工作总体稳中有序推进，走出了一条富有中国特色的行政区划调整改革之路。截至2023年底，全国共有省级行政区划单位34个，地级行政区划单位333个，县级行政区划单位2844个，乡级行政区划单位38658个，基本适应了国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。党的二十大报告对党和国家未来一个时期全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标提出了全新的战略部署和行动纲领。更为重要的是，当前中央提出了发展新质生产力的总体要求，这决定了合理谋划行政区划设置，优化生产力布局，加强区域间协同融合，促进生产要素更加高效配置、更加充分跨区域流动，对推动新质生产力发展具有重大而深远的战略意义。因此，站在新的历史起点上，全面分析新时代以来中国行政区划改革的态势、特点及面临的主要问题，进一步谋划未来政区改革的总体方略，对推动中国式现代化发展、全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴具有重大而深远的意义。

一 新时代以来我国总体政区格局的变动趋势

党的十八大以后进入新时代，党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，统筹发展和安全，许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，党和国家事业发生历史性变革、取得历史性成就。我国经济实力实现历史性跃升，国内生产总值从2012年的54万亿元增长到2023年的126万亿元，经济总量占世界经济的比重由11.3%上升到18%左右，稳居世界第二位，对世界经济增长的年均贡献率超过30%；人均国内生产总值达到12680美元。其间，顺应治国理政变革、快速城市化和经济发展趋势，国家对行政区划也进行了诸多适应性改革，整体区划格局发生了相应的变动。对比分析2011—2023年全国行政区划统计数据表明，我国行政区划格局呈现如下几个总体性变动态势（见表1）。

（一）

从一级政区看，政区单元总量与类型结构保持稳定发展

一级政区的设置，是国家权力分配的重大空间安排。纵观古今中外，一级政区的制度设计对政权建设及国家治理具有特殊重要性，往往因国家统治需要而不断调整变革。中国自元代以来实行的省制，作为一级政区，对于维护国家统一、治理辽阔疆域、巩固民族团结、促进区域发展，发挥着不可低估的作用[2]。省制变迁遵循着鲜明的历史延续性，新中国建立之初，中国总共有50个一级政区单元（1951年达到53个），包括30个省、1个自治区、12个直辖市、5个行署区、1个地方、1个地区，后来随着20世纪中后期国家的省区撤并重组以及香港、澳门的回归，截至1999年底，全国政区形成了由4个直辖市、23个省、5个自治区、2个特别行政区总共34个一级政区构成的总体格局，进入21世纪以后的20多年中，尽管我们经历了前所未有的世界百年大变局，但这一政区格局未曾发生大的变化，一级政区保持长时期的稳态发展格局。

（二）

从地级政区看，总量基本稳定，“撤地设市”是地级政区变动的主要趋势

经历20世纪较大力度的“市管县”体制改革，由虚变实的“地级市”，成为我国城市型政区的重要类型，目前占我国城市建制总数的40%。从2011年到2023年，我国地级政区呈现“总量几乎没有变化、地区数减少、地级市增加、盟和自治州保持稳定”的基本态势。如从数量上看，地级政区的总量从2011年的332个增加到2023年的333个，净增加1个，变化甚微。从结构上看，其中全国“地区”数量从15个减少到7个，净减少8个；“地级市”增加了，从284个增加到293个，净增加9个；3个盟和30个自治州保持稳定。根据政区调整实践发现，“新设地级市”“撤地设市”“撤县设市”是形成地级市数量增加、地区数量减少的主要方式。由于“地区”这一政区类型主要分布在我国新疆、西藏、青海等省区，故党的十八大以来我国地级市的增量主要来自西部欠发达地区。

（三）

从县级政区看，政区总量略有下降，县级市有所增加，市辖区快速增加，县的数量持续减少

进入21世纪以来，特别是自党的十八大以来，随着国家新型城镇化战略的实施和“撤县设市”“撤县设区”冻结期的结束，“撤县设市、撤县设区、撤市设区”等成为地方推动城市化发展的重要政策工具（见图1），是近年来我国县级政区变动的主要方式（见图2）。根据对2012—2021年期间变动情况的统计，共发生50例撤县设市、104例撤县设区、28例撤市设区、28例撤区设区，2014年到2016年是撤县设区的高潮，2018—2019年撤县设市多发。这一区划调整的综合结果，使县级政区呈现市辖区、县级市与县保持了反向增长关系，即市辖区增加了120个，县级市增加了25个，而“县”减少了155个，县减少的数量与市辖区、县级市两者增加的总数基本相当。

（四）

从乡镇级政区看，呈现“总量减少、街道和镇稳步增加、乡急剧减少、民族政区有增有减”的趋势，乡改镇、析出街道、乡镇撤并等成为近十年基层政区调整手段

数据表明，2012—2021年全国乡级政区的总量净减少1908个，单个乡镇政区的规模效应进一步增加。其中，“乡”净减少5198个，“街道”净增加1731个，“镇”净增加1639个，“民族型政区（民族乡、苏木）”净减少80个，其中街道、镇两者增加的总和（3370个）和乡减少的数量（5198个）之间存在1828个缺口。可见，这十年也是全国基层大力推行乡镇合并调整的时期，传统的小乡制不断向规模适度的基层政区新格局转变。

二 时代以来国家政区调整改革的基本特点

自党的十八大以来，在中央统一领导下，以中国特色新型城镇化发展战略为指引，全国各地有选择性地开展撤地设市、撤县设市、撤县设区、乡镇合并等多元化的政区改革，旨在适应人口集聚、经济增长、城市化发展、治国理政的现实需求。综观近十年来全国县级以上政区的调整改革实践，主要呈现出如下几个鲜明特点。

（一）

全国政区的层次幅度关系尚未发生根本性变化，县级政区的管理幅度趋向轻微减少

例如，从2012到2021年，纵向行政层级依然保持“实五级”（中央—省—地级市—县—乡镇）格局，中央政府、省级政区、地级政区的管理幅度没有太大变化，如中央政府的管理幅度为34个；省级政区的管理幅度扩大为9.79个，变化甚微；地级政区的管理幅度减为8.53个，基层的县级政区管理幅度有所缩小，减少到13.56个，十年来每个县级政区管理幅度减少0.62个，基层乡镇街道政区的合并调整趋势较为明显。

（二）

民族型政区保持总体稳定，主要调整改革集中在乡级政区层面

我国是由56个民族组成的中华民族大家庭，新中国成立后在少数民族聚居区建立并实施了民族区域自治制度，形成了覆盖高层、中层、基层各级政区的诸如自治区、自治州、盟、自治县、旗、自治旗、民族乡等民族型政区类型。经过长期演变而形成的这些民族型政区，既反映着不同民族之间的文化特色，更代表着不同民族发展的历史记忆，政区改革具有较高的敏感性。自党的十八大以来，国家在行政区划调整过程中，遵循民族区域自治制度，对少数民族集聚区的自治型政区采取了“总体保持稳定”的格局，如全国省级的自治区，地级的自治州、盟，以及县级的自治县、旗、自治旗等政区单元，未做任何增减性改革，在维护我国少数民族、边疆地区的经济发展、社会稳定、民族和谐等方面发挥了重要作用。但与此同时，在乡镇级别的政区体系中，全国各地对民族乡、苏木等民族型政区，进行了积极的撤民族乡设镇、增设苏木等改革，激发了基层治理和发展的活力。

（三）

全国设市模式多元创新，但也存在城市型政区的“逆向调整现象”

纵观2012—2021年我国的设市调整变革，主要涉及地级市、县级市两种类型，直辖市政区保持稳定。从地级市来看，增加了9个地级市，主要采取“新增地级市”如设立三沙市，“地县合并”如青海海东市、西藏昌都市、西藏林芝市、西藏山南市、西藏那曲市等，“地市合并”如西藏日喀则市、新疆吐鲁番市、新疆哈密市，县级市直升地级市如海南儋州市等模式。可见，“地级市”的设置完成了向老少边穷地区的延伸，尤其是人口稀少的青藏高原加快了地改市的步伐，高原地区一大批面积几十万平方千米、人口较少的“地区”纷纷变成了“市”建制。与此同时，地级市政区也出现逆向改革的案例，一个是2019年根据国务院批复，撤销地级莱芜市，其所辖区域划归济南市管辖，调整后，济南由原来市辖8区2县变为市辖10区2县，所辖面积达到10244平方千米，常住人口870万。另一个是黑龙江的地级伊春市，2019年进行了诸多改革，将城市型政区改成了地域型政区，这在国内一般地级市政区改革中是很少见的。这两个城市政区的改革，预示着资源型城市尤其是资源枯竭型城市、人口大量流失收缩性城市的政区再改革已经启动。

从县级市来看，2012—2021年中西部地区“撤县设市”成为全国县级市增长的主要原因。新中国成立以来，我国设市模式经历了改革前城乡分治下的“切块设市”、改革后城乡合治下的“撤县设市”，其中20世纪90年代，全国尤其是东部地区出现“撤县设市热”和“设市大跃进”，1996年县级市达到445个，1997年中央冻结撤县设市，1998年到2013年的16年，中国出现县级建制市逐年减少的不正常现象。直至党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出符合条件的县可有序改市，撤县设市再次启动。2012—2021年全国共发生了10例新设县级市和50例撤县设市，县级市数量保持了上升态势。从地域空间上来看（见表2），其变动轨迹呈现出“东中部”向“西部、沿边”转移的变动特征，西部和沿边撤县设市更是区域发展新的增长极，体现区域经济发展的中心城市和区位特殊地位。但最值得一提或最具有创新意义的是，国家发展改革委《2019年新型城镇化建设重点任务》中指出要“落实非县级政府驻地特大镇设市”的任务，这一设想在浙江省苍南县龙港镇得到了实现，即2019年8月26日，经国务院同意，撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市，不设乡镇、街道，而由102个社区构成。龙港镇的撤镇设市，不是简单的行政区划调整，而是对传统设市模式的一次全新探索和实践，对我国规模化推行“镇改市”具有重大的示范引领价值。

（四）

“撤市设区”“撤县设区”成为“强省会”“国家中心城市”建设的普遍选择，一线城市和发达地级市进入“无县时代”

“市管县”“市辖区”作为重要的“县级政区”，是当今城市型政区的重要组成部分，尤其是“市辖区”，是城市行政空间的主体，截至2023年底，全国297个地级以上城市（293个地级市+4个直辖市）总共下辖977个“市辖区”，平均每个地级市下辖3.3个区，比12年前每个城市拥有的3.0个区多出0.3个，可见全国地级市的市区管理幅度有所上升。党的十八大以来，在新型城镇化战略指引下，国家相继实施国际中心城市、国家中心城市等战略，在“市管县”“省直管县”体制博弈和撤县设区政策松动下，“撤市设区”“撤县设区”成为我国大多数省会城市、国家中心城市扩大地域空间、做大经济总量的快速化行政手段，如从2012年到2021年，全国地级及以上城市共发生132例撤市撤县设区，其中104例为撤县设区，占到78.8%，2014年到2016年达到高潮（见图3），在空间上也呈现东部发达地区向中西部地区城市转移的趋势，从而在全国范围内形成借助行政区划手段做大做强中心城市人口与经济总量的所谓“强省会”战略。如今一线超大特大城市和部分经济发达地区的省会城市、地级城市，已率先步入“无县时代”，成了“纯市区城市”，实现了地域空间上的完全城市化格局（见表3）。与此同时，一些大城市尽管仍管辖少量的县，在“十四五”规划中，也提出了诸多撤县设区、撤县设市的区划设想，如河北衡水、安徽滁州、浙江嘉兴、陕西汉中、安徽芜湖、江西赣州、江西九江等多地均提出撤县设市设区，逐步向“无县”状态靠拢的意味亦相当明显。

（五）

中心城区实施“大区制”成为特大或超大城市整合发展的政区新选择

党的十八大以来，上海、北京、深圳等超大城市为了进一步增强核心城区的整体竞争力，其中心城区的政区改革出现了从“小区制”走向“大区制”的趋势，如北京在2010年将东城区和崇文区合并成为新的东城区，面积达到41.84平方千米，常住人口86.5万人；将西城区和海淀区合并成为新的西城区，面积达到50.70平方千米，常住人口124.6万人，在此基础上，将新设立的东城区和西城区两个城区作为一个统一的首都核心功能区，编制了统一的首都功能核心区控制性详细规划，通过政区和规划相协调，促进北京首都核心城市能级的提升。上海则对黄浦、卢湾、静安等面积较小、人口较少的区，进行了合并调整，即在2011年将卢湾区和黄浦区合并成立新的黄浦区的基础上，2015年将静安区与闸北区撤二建一，设立新的“静安区”，实现了资源有效整合与辐射带动发展。杭州在2021年合并上城区和江干区，设立新的上城区；合并下城区和拱墅区，设立新的拱墅区，实现了小区的合并整合。可见，一些大城市或超大城市为推动高质量发展，纷纷转向以“大区制”为取向的内部政区优化重组，旨在聚合中心城区能级，推动高质量发展。

（六）

探索实施以都市圈、城市群为主体的松散型跨省市功能区建设

随着我国城市区域化、区域城市化发展进程的加快，一些超大城市开始跨越行政区划边界，与周边城市共同形成了都市圈、城市群等新型空间形态，如我国京津冀、长三角、粤港澳等地区。此时，如何处理好跨省市之间的关系，成为区域层面行政区划改革的一个重要议题。为此，近年来国家制定实施的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》等政策文件，提出了全面促进城市群、都市圈发展的战略部署，同时编制实施了一大批具体的城市群、都市圈规划，旨在打造跨省市新型战略经济功能区。最具有代表性的是2019年国家在沪苏浙交界的上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县，设立“长三角生态绿色一体化发展示范区”，全面开启了“不破行政隶属，打破行政边界”的跨政区改革探索，这一制度改革取得了显著成效，为全国实施跨域治理提供了丰富的制度经验。

三 新征程我国行政区划体系存在的主要问题

作为国家权力空间投影的行政区划，是国家治理的一项基本制度。加强顶层设计，科学设置、依法管理，保持国家政区格局的战略性、规范性、科学性、有效性，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。纵观党的十八大以来我国政区改革管理的历程发现，我国的行政区划格局基本适应了国家经济发展和政治社会稳定的需要，形成了中央统筹依法管理、保持总体稳定与必要性改革相结合、科学审慎调整等基本经验，为全面推动经济高质量发展和全面建设社会主义现代化国家打下了坚实的政区基础。但与此同时，根据党的二十大报告提出的全面发展新质生产力、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新趋势、新要求、新任务，我国行政区划体系依然存在不适应中国式现代化发展的战略要求，有待继续深度改革与优化调整。这些不适应性矛盾或问题主要表现在以下几个方面：

（一）

省制政区：一级政区数量少、空间规模差异大，“插花地”多，与国家高效能治理新要求不相适应

管理幅度和管理层级，是行政区划纵向结构的两个主要维度，一个国家采取什么样的纵向结构，是受多因素综合影响的结果。一般而言，一个国家的行政管理幅度与层级数量呈负相关关系，管理幅度越小，行政层级越多，反之亦然。当今，我国拥有34个省级行政区单元，即中央政府的管理幅度为34个省、自治区、直辖市、特别行政区，纵向层级普遍达到中央—省—地级市—县—乡镇五级。与世界同等面积规模大国的一级政区设置相比，如美国设50个州、1个特区，俄罗斯有85个一级联邦主体政区，我国一级政区存在省区数量少、省级政区规模过大、省区间面积人口悬殊、直辖市数量偏少且不平衡等主要问题。实际上，这种管理幅度偏小的一级政区格局，是造成行政层级多、管理效率低下、政府机构臃肿等问题的症结所在，换句话说，如果中央政府的管理幅度偏少或者没有省区划小的同步改革，解决制约行政效率的层级过多问题就非常困难。同时，作为具有悠久历史的省级政区，如今的省界划分依然具有元代省制“犬牙交错”的影子，在“行政区经济”运行的格局下，容易造成跨省经济区域的刚性分割，最典型的例子是跨越苏鲁皖豫四省交界的淮海经济区，正是政区分割、边界冲突导致了其成为东部沿海发达地区的一块“洼地”。此外，省级政区边界上的矛盾冲突和众多跨省“插花地”，也是一个值得高度关注的重大政区改革问题。省级政区存在的上述问题，对国家治理体系和治理能力现代化，尤其对所谓的高效能治理带来一定的潜在负面影响。

（二）

市制政区：城市等级结构极化、政区的广域性态势有违高质量发展总要求

中国的城市型政区，即市制是一个非常复杂的体系，也是极其重要的一类政区，覆盖全国多数以上的人口，也是推动国民经济发展的重要单元。根据前文所述，21世纪以来随着中国城市化快速发展，全国各地不同程度地实施了撤地改市、撤县设市、撤县设区、城区合并、镇改市等改革调整，最终形成了一个多类型、多层级（直辖—省会—副省级—地级—县级市）的独特城市政区体系，基本适应了国家治理和城市化发展的需要。但同时也导致了许多问题，具体有三：一是城市等级结构两极分化显著，大都市圈内部中小城市发育不足，县城和中心镇建设较为滞后，不利于城乡差距的缩小和区域协调发展。二是在所谓“强省会”战略下，诸多省会城市或地级市利用撤县设区、撤市设区等方式，市区空间得到快速扩张，空间城市化明显快于人口城市化，使得我国的城市实则成为一个“小城区+大农村”的城乡混合区域，结果导致严重的“半城市化”或“假性城市化”问题，城市人均、地均产值等效益指标普遍较低，如我国某市11%的工业用地产生的地均工业总产值仅为纽约的45%、东京的22%，这与全面推动高质量发展的要求还有显著差距。三是市辖县体制的“层级多、市县关系不顺”等老问题依然突出，同级城市之间差异悬殊，市辖区规模标准不统一、特大城镇面临“小马拉大车”“身大衣小”等难题，严重抑制了城市化发展的内在活力。与此同时，在一些人口流失严重的地级市、县级市，面临着行政编制、行政成本的不合理支出问题。

（三）

县级政区：县数减少不利于粮食安全，县城发展滞后妨碍全民共同富裕战略实施

县制自建立以来，已经持续存在了两千余年，是我国行政区划体系中一种最具稳定性的政区类型，在保障国家安全稳定中发挥着十分重要的基础性作用。但进入21世纪以来，尤其是自2012年到2023年，全国共撤销了154个县，平均每年减少13个县，县的数量开始稳步减少。一方面，从政区性质定位上看，县作为我国重要的地域型政区，大力促进农业发展是其首要职责和核心任务，撤县设区的政区性质变化必将给农业发展带来一定的冲击。从这个意义上说，尽管当前我国的粮食生产取得了历史最好成绩，但未来若县的数量持续减少的话，势必对全国粮食生产带来一定的潜在冲击。另一方面，中国不同区域的县，在人口、面积、经济等方面存在巨大的空间差异，根据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》，纳入统计的2075个县域单位中，户籍人口在10万人到20万人之间的县（市）有228个，10万人以下的县（市）有206个，其中5万人以下的袖珍县（市）有90个，而大部分“小、弱”县在各自“强省会”战略的虹吸效应下，经济社会发展面临诸多困难，县城硬件软件建设滞后，集聚带动效应不强。党的二十大报告提出，推进以县城为重要载体的城镇化建设。很显然，当前这种县域政区发展格局，与党的二十大提出的城镇化建设目标和中国式现代化、共同富裕等国家战略要求不相适应。因此，如何突出因地制宜，审慎推行县制改革，是关乎国家安全稳定发展的重大政治之举。

（四）

基层政区：面积规模财力悬殊，资源错配有违城乡社会精细化治理新趋势

基层政区主要包括县以下的乡镇和市区派出机构街道两类。基层政区的科学划分和高效治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的根基所在，更是满足人民群众对美好生活期待的重要保障。尽管过去十年，全国基层政区进行了适度合并和规模化重组的改革，部分解决了基层政区过于碎片化的问题，也探索形成了“镇改市”“镇管社区”“基本管理单元”等多种模式。但总体来看，不管是全国层面，还是单个城市层面，基层政区依然面临着治理单元人口规模超大的治理难题。进入21世纪以来，我国平均每个街道覆盖8万人，最大服务人口包括流动人口超过100万，2016年我国非县级政府驻地镇中，20万人以上镇有24个，10—20万人的镇有72个，5万—10万人的镇有262个。如典型的东莞虎门镇、长安镇，2024年人口均超过80万，人口规模体量非常之大；有些城郊接合部的街镇和社区具有很大的人口密度，而较低的行政建制等级决定了其人力资源和财力资源配置无法满足实际需求，资源空间错配导致基层治理超载运转、公共服务供给严重不足，无法实现社会的精细化治理。从长远来看，这种局面除了抑制经济活力的释放外，对社会高效能治理、打造高品质生活以及实现国家治理现代化都是不利的。同时，也存在一些省区的街镇具有“多、小、密、弱”特征，对要素流动性、市场边界和专业分工产生强约束，难以形成规模收益和集聚效应，不利于乡村振兴战略推进。

（五）

跨域政区：行政区经济小循环依然存在，各自为政有违建设全国统一大市场新格局

随着百年未有之大变局的加速演进，加快构建全国统一大市场，形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是我国应对未来国际复杂环境和不确定性风险挑战的重大战略。这就要求全国各地要主动打破行政区划对经济发展的刚性约束，消除限制经济要素跨界自由流动的体制障碍，共同营造公平、统一、开放的跨区域现代产业链创新链和市场体系，以统一大市场激活释放我国超大规模的市场优势，推动经济持续走向高质量发展。对此，近年来我国长三角、京津冀、粤港澳大湾区等重点都市圈、城市群，率先探索了跨域协同治理的诸多创新实验，取得一定成效。尽管如此，但从本质上看，我国现有的跨省市治理模式在政治地位、政治权力、财政保障、利益分配等方面，尚缺乏足够的强制力、约束性，跨省市有机融合和一体化发展还存在很大困境。全国各省区乃至市、县等层面以及生产、消费、交易、流通等领域，“行政区经济”的小循环格局依然明显，行政边界在要素流动、资源配置、服务供给、市场监管等方面仍然发挥着“无形之墙”和“有形之手”的功效，市场“无形之手”的决定性作用依然不够充分。这与加快构建以国内大循环为主体、以全国统一大市场为基础的新发展格局不相适应。

四 新征程我国创新行政区划改革的总体思路及策略

行政区划作为国家治理的根本制度，具有鲜明的战略性、政治性、敏感性和复杂性，需要稳中求进、科学论证、审慎改革。但其固有的上层建筑属性，也决定了顺应国内外经济政治形势的发展，对其实施渐进性改革的必然性和必要性，尤其是在我国特殊体制下，“行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势”。行政区划是一个纵横嵌套的整体系统，这决定了在我们面对上述诸多区划问题时，其调整改革创新既要注重因地制宜，尽力通过局部调整解决好当下的各种现实问题，更要注重“系统思维”“顶层设计”“战略规划”，避免“头痛医头、脚痛医脚”，努力增强行政区划体系的战略性、科学性、适应性、前瞻性，从而形成与发展中大国国情相符合、中国式现代化发展要求相适应的现代行政区划体系。未来，在中国式现代化进程中，我国行政区划改革创新理应遵循以下路径和策略。

（一）

相对稳定省制：适时增设直辖市或跨界设省，整合消除省际间不合理的“插花地”。

省、自治区、直辖市、特别行政区是一级行政区划（省制）的四种基本类型，自治区、特别行政区作为民族型、特殊型政区，不能轻易变动，省、直辖市应是省制改革的重点。因此，在保持省制相对稳定的原则下，从政治逻辑适度转向发展逻辑和治理逻辑，借助增设直辖市和省区划小，构筑管理幅度更趋科学合理的省制体系，是从根本上解决我国行政区划层次多、效率低这一核心问题的前提，也是充分发挥大城市的核心带动作用，推动中国式现代化发展的战略需要。未来的省制改革主要遵循四个思路：一是借鉴重庆模式与经验，选择东部双中心省区（山东有济南、青岛，广东有广州、深圳，辽宁有大连、沈阳，海南有海口、三亚）和中西部单中心省区，积极探索增设直辖市改革，让拥有最高地方权力的直辖市成为激发带动都市圈经济发展的核心引擎。二是全面梳理各种形式的不合理跨省“插花地”或“飞地”，稳步推动“飞地”与邻近省份相融合，消除跨省管理存在的矛盾和低效问题。三是对历史上形成的“犬牙交错”型省界进行调查研究，适时启动个别相邻省界的再调整，以消除省界对完整自然区和统一经济区的人为阻隔。四是在远离各自行政中心、地处多省份交界地区、缺乏核心大城市带动的显著经济洼地等区域（如淮海经济区），适时启动组建新省的科学论证和大型民意调查，消除多省边界对区域经济的刚性约束，助推区域经济整合与经济区经济的崛起。

（二）

规范并激活市制：逐渐取消地级市，严格控制“撤市设区”、稳步推行“镇改市”理顺优化城市内外政区的层次、幅度与秩序。

在中国城市化发展进入后半程的当下及未来，在进一步规范现有市制的基础上，构筑与高质量发展、高品质生活、高效能治理要求相适应的城市现代区划制度，进一步激活市制，发挥城市的综合作用，是全面实现中国式现代化的重要制度保障。为此，要重点推动以下改革：一是除了人口明显持续负增长的市（县级市或地级市）外，严格控制一些地级市的“撤市设区”行为，避免出现“城市化水平越高、城市数量反而减少”的不正常现象。二是在“强县扩权”“省直管县体制”试点基础上，参照海南模式，选择东部有条件的省区，先行开展“取消地级市”的市制改革试点，探索省直管县市的合理幅度，与此同时，同步探索实施“市县分等制”，积累形成“省直管市（县）分等制”的经验，经验成熟后再向其他省区推广复制。三是参照龙港模式，有序稳步推动非县政府驻地人口大镇的“镇改市”，前期实行“县下辖市”制度，等达到一定人口规模以后，纳入“市（县）分等”体系中。四是引导超大城市、特大城市推行城区的科学化调整与改革，重点推行小区合并、大区拆分、功能区转行政区三种模式，努力在经济整合与社会治理精细化之间取得平衡，最大限度地发挥大城市特有的政治经济社会综合效应。

（三）

保护稳定县制：严格限制“撤县改区”，探索推行县分等制，整合精简人口小县机构。

县作为我国历史最悠久的政区，是基层群众重要的生存家园和心灵归属，对保持政治稳定、经济发展（尤其是促进农业经济发展）、社会安宁具有多种重大意义。近期有观点支持将人口小县进行合并的主张，笔者以为这种大动作的调整改革，将会导致被合并县城更大、更快地衰落，也给边缘地区人民群众办事带来更大麻烦，总体上不利于社会的和谐安宁。未来中国的城市化水平无论多高，农业仍然十分重要，农民永远不能消失，农村还得继续存在。除非一个县的经济十分发达、城市化水平非常之高，否则不能轻易进行撤县或并县的改革。总体上，国家对县要实施保护战略，遵循稳定县制的大方针，严格限制一些大城市在“强省会”“中心城市”名义下绞尽脑汁推行“撤县设区”的做法，确保县域成为国家粮食安全、人民群众心灵家园的“坚强后方”。具体而言，对县域政区可以推行如下探索：一是借鉴历史经验，探求实行现代版“县分等制”，适度提高边疆地区的市县等级，促进边疆地区经济贸易发展和社会安全稳定。二是对人口小县，不做撤并调整，而是按照实有人口对其治理机构进行整合性重塑，精简机构与人员，用最少、最强的公共人力资源促进当地最大程度的发展和服务，让边缘地区人民共享改革发展成果，促进共同富裕真正走实走心。

（四）

细化基层政区：构筑资源空间合理配置、精细化治理的行政区—社区体系。

大量分布在城乡空间的街道、乡镇、居村委（社区）等基层政区，是整个行政区划体系的基本网格，发挥着几乎所有国家政策落实落地“最后一公里”职能，尤其是街道和居村委（社区），其高效能、精细化治理能力，直接关乎国家治理体系和治理能力现代化目标能否实现。对此，要充分发挥党建引领、行政纵向负责的优势，按照科学化、精细化原则，加大区划调整与资源优化配置，积极构筑具有中国特色的城乡纵向“行政区—社区”体系。具体而言，除有序推动“镇改市”外，一是在乡村地区（主要在县域范围内），按照人口变化趋势，适时进行乡镇、行政村（社区）的合理化合并调整，积极解决乡镇、村的“小、散、弱”问题，形成“县—乡镇—社区（行政村或中心村）—自然村”的“两级政府—三级管理—四级网络”架构。二是在城市地区，在虚化区政府（减少层级）的基础上，探索实行“街道政府化（街区政府）”改革，拆分规模过大的居委会（自治社区），形成市（政府）—区（派出机关）—街区（政府）—社区（自治组织）两级政府、三级管理、四级网络的新型“行政区—社区”管理体制，拉近政府与群众之间的距离，并按实有人口下沉式配置行政管理资源，实现基层的高效、廉洁、精细治理。

（五）

创新跨域政区：探索推动跨省市城镇群、都市圈、城市群等治理共同体和单一功能的跨域管理区或服务区新模式。

以超大城市为核心的城镇密集区，组建以功能区、经济区为主的都市圈、城市群，跨越行政边界走向跨界共治，是城市区域经济发展的大趋势，也是区划改革和区域治理创新的迫切重大议题。对此，我国长三角生态绿色一体化发展示范区、京津冀、粤港澳大湾区、南京都市圈等地区已经形成了一些有益的跨界共治模式和经验。未来，在此基础上，顺势继续推动跨域政区的改革创新，重点实施两种改革方案：一是以建设高质量一体化发展的大都市圈为目的，建立有权力、有资金、有权威、有能力的“大都市圈统一行政机构”，负责基础设施、公共服务、公共安全、产业发展、生态保护的跨界统筹规划与利益协调，为全面构筑全国统一大市场提供引擎。二是实行行政区与服务区相分离的改革，探索设立单一功能的“空气管理区”“水源保护区”“港区”“文化保护区”“公园管理区”等跨界服务区，切实推动公共服务的跨界一体化和均等化。