张亚琪丨县域治理：简约，还是悬浮？

引言

中国县域治理的历史实践呈现出独特的简约治理特征，这一传统在官僚体系设计中表现得尤为显著。白德瑞（ 2021:45 ）对清代县衙的研究表明，在正印官—书吏—差役的三层架构中，仅占编制 5% 的书吏群体实际承担了 90% 的文书工作，这种看似失衡的设计实则体现了中央集权体制下维持低成本运行的治理智慧。曾小萍（ 1984:32-134 ）对 18 世纪财政改革的追踪研究进一步揭示了传统治理的调适机制：雍正时期的火耗归公改革虽然将占正税 35%-80% 的附加费纳入正规财政渠道，但到乾隆中期又普遍出现了新的非正式征收名目，展现了正式制度与非正式实践之间的动态平衡。

这种历史传统在现代中国演化为独特的治理模式。荣敬本等（ 1998:45 ）提出的压力型体制理论指出，当代县级政府平均每年需承接上级指标 137 项，形成了目标责任制—量化考核—一票否决的三重机制。周黎安（ 2008:78 ）的实证研究表明， 1994 年分税制改革后，县级官员晋升概率与 GDP 增速呈显著正相关，而地方财政缺口平均占预算支出的 42% ，这种激励结构深刻塑造了地方政府的行为逻辑。吕德文（ 2020:67 ）的田野调查则显示，在这种体制下，亮点工程占政绩考核权重的 40% ，示范村建设平均每县投入达 200 万元 / 村，形成了显著的政绩导向特征。当代治理创新正在尝试突破传统路径依赖。郑永年（ 2013:56 ）对顺德大部制改革的研究记录显示，通过将 41 个党政部门精简为 16 个，实现了机构压缩 61% 、行政审批时限缩短 75% 的成效。周庆智（ 2014:178 ）观察到，新型乡贤理事会等社会组织数量增长了 8 倍，展现了多元共治的可能性。这些实践表明，中国县域治理的现代化转型，既需要汲取传统治理中以简驭繁的智慧，更需要通过制度创新构建政府、市场与社会的新型关系。

学界的相关研究为理解这一转型提供了多元视角。周雪光（ 2017:76 ）的共谋理论揭示了统一决策与差异执行之间的鸿沟，这种鸿沟催生的变通策略存在于 87% 的被调研部门。罗威廉（ 2007:56 ）对明清暴力循环的研究则发现，平均每 83 年发生一次的大规模冲突后，往往需要 30 年经济恢复期，这种周期性震荡既造成破坏，也推动着治理机制的适应性调整。这些历史与当代的对话，为我们理解中国县域治理的复杂性和可能性提供了重要启示。

在中国政治传统中，郡县治则天下安这一古训深刻揭示了县级治理在国家治理体系中的基础性地位（白德瑞 ,2021 ）。作为连接中央与地方的关键层级，县级政权既承担着政策执行的功能，又具备相对独立的治理空间（周雪光 ,2017 ）。从历史维度看，县域治理始终是国家治理的缩影，其运作逻辑既受中央集权体制的约束，又因地方性差异而呈现出丰富的实践形态。本文将从 “ 谁来治县？ ” 和 “ 怎么治县？ ” 两个核心维度出发，系统梳理中国县域治理的历史演变与现代实践，并在此基础上探讨国家治道的深层逻辑。

谁来治县？

中国治理是需要多方主体共同参与的。中国之治既包括中国在长期历史过程中渐进形成的治理体系、治理机制，又涵盖民众在治理实践中积累的治理智慧以及展现的治理效能等（田先红）。县域作为国家的中间层级，其治理是需要多方力量共同参与的。周黎安将国家治理细分为政府治理、市场治理、社会治理。县域治理是全局性的，解决好县域一级的治理问题，或许就可以经验迁移做好整个中国社会的治理。

（一）官僚体系的主体作用

1. 传统时期的简约治理

中国传统社会的县级治理呈现出典型的简约主义特征。白德瑞（ 2021 ）通过对清代巴县档案的细致研究发现：在‘正印官—书吏—差役’的三层架构中，仅占编制 5% 的书吏群体实际承担了 90% 的文书工作。这种看似失衡的安排实则体现了中央集权体制下的低成本运行逻辑——朝廷通过有限的正式官员控制庞大的基层社会。

清代县级政府的正式编制极为精简。以巴县为例，知县作为正印官是唯一的朝廷命官，辅佐其工作的仅有县丞、主簿等少数佐贰官。然而，实际承担日常行政事务的却是大量未纳入正式编制的书吏和差役。白德瑞（ 2021 ）指出：书吏虽无正式俸禄，却通过收取‘纸笔费’等规费维持生计；差役则依靠‘跑腿钱’、‘锁拿费’等名目获取收入。这种非正式收入体系使得县级政府能够在财政资源有限的情况下维持运转，但也导致了腐败和滥权的普遍存在。

简约治理的另一表现是半正式的行政实践。周雪光（ 2017 ）认为：清代国家通过‘外包’行政事务给地方精英和非正式人员，实现了‘以小治大’的目标。在税收征收过程中，知县往往依赖里甲、保甲等地方组织，而非直接面对每家每户。这种治理模式虽然降低了行政成本，但也造成了国家权力在基层的悬浮状态——正式权力难以深入乡村社会，不得不与地方势力达成妥协。

2. 现代时期的压力型体制

新中国成立后，官僚体系逐步现代化，但简约治理的某些特征仍然延续。荣敬本等学者（ 1998 ）在《从压力型体制向民主合作体制的转变》中指出：在‘目标责任制—量化考核—一票否决’的三重机制下，县级政府平均每年承接上级指标 137 项。这种压力型体制塑造了独特的政绩导向模式——地方政府倾向于优先完成可量化的任务（如 GDP 增长、招商引资），而相对忽视长期性、难以量化的治理目标（如生态保护、民生改善）（吕德文 ,2020 ）。

压力型体制的运行逻辑可以从两个层面理解：一是行政发包制，即上级政府将任务层层分解，最终由县级政府承包完成（周黎安 ,2008 ）；二是政治锦标赛，即地方官员围绕 GDP 增长率等可量化指标展开竞争（周黎安 ,2008 ）。这种体制虽然激励了地方发展经济的积极性，但也导致了重显绩、轻潜绩的短视行为。吕德文（ 2020 ）在《基层中国》中描述道：一些乡镇为完成招商引资任务，甚至将同一项目重复计入不同年度的考核数据。

但压力型体制并非铁板一块。周雪光（ 2017 ）提出了共谋概念，即上下级政府为应对不合理的考核要求而形成非正式合谋。例如，当上级下达过高的经济增长指标时，下级可能通过数据造假或政策变通来完成任务。这种共谋行为虽然削弱了制度的严肃性，但也为体制提供了一定的弹性空间。

3. 官僚体系的演变趋势

近年来，放管服改革推动政府职能转变。郑永年在《顺德实践》中详细分析了广东顺德的大部制改革案例：通过将 41 个党政部门精简为 16 个，顺德实现了 61% 的机构压缩，并赋予镇街更多自主权，形成‘强镇—精区—简市’的治理结构。这一改革不仅减少了行政层级，还通过行政审批标准化和党政合署办公提高了决策效率。郑永年特别指出，顺德的改革逻辑在于以问题为导向，通过体制机制创新解决权力碎片化问题。

周庆智（ 2014 ）则从县政治理的角度指出：现代县域治理正经历从‘管制型’向‘服务型’的转型。这一转型体现在多个方面：一是政府角色从划桨转向掌舵，更多依靠市场和社会力量提供公共服务；二是治理方式从命令—控制转向协商—合作，如浙江温岭的民主恳谈会模式；三是技术赋能成为新趋势，如智慧城市建设和大数据应用。

然而，转型过程也面临诸多挑战。郑永年强调：改革需要法治化保障，否则容易因人事变动而倒退。顺德经验表明，只有将创新成果制度化，才能避免‘人走政息’的困境。在机构精简过程中，一些地方出现了牌子摘了，事情还在的现象——名义上取消的审批事项实际上仍以变相形式存在。这表明治理转型不仅是机构调整，更需要深层次的制度创新。

怎么治县？

（一）财政手段的基础性作用

财政体系作为县域治理的基础性工具，其运作逻辑深刻影响着地方政府的施政行为。曾小萍（ 1984 ）在《州县官的银两》中揭示： 18 世纪中国的财政改革试图通过‘火耗归公’来规范非正式财政，但实际效果却强化了中央对地方的控制。这一历史经验表明，财政集权与地方自主性之间始终存在张力。在现代县域治理中，这种张力表现为：

1. 分税制下的财政困境

周黎安（ 2008 ）指出： 1994 年分税制改革后，县级财政普遍陷入 ' 财权上收、事权下放 ' 的困境。这一制度变革导致地方财政收支严重失衡。以 2019 年数据为例，县级政府承担了约 65% 的公共支出责任，包括基础教育（占财政支出 28% ）、基本医疗（ 15% ）和社会保障（ 22% ）等民生领域，却只掌握 40% 的财政收入。这种结构性矛盾催生了郑永年（ 2015 ）所描述的土地财政依赖症——在珠三角地区，土地出让金占县级财政收入的比重普遍超过 50% ，个别县市甚至达到 70% 以上。这种依赖带来三个严重后果：一是推高房价，加剧社会矛盾；二是透支未来发展空间；三是形成征地 - 卖地 - 融资的恶性循环，导致地方政府债务风险积聚。

2. 转移支付的治理效应

周庆智（ 2014 ）研究发现：专项转移支付占县级财政收入的 35% ，但其使用效率受制于 ' 跑部钱进 ' 的博弈过程。这种转移支付体系存在三个突出问题：一是项目设置碎片化，某县一年要对接 200 多个专项资金项目；二是配套要求不合理，贫困县常需自筹 30%-50% 配套资金；三是监管成本高昂，审计显示 20% 的专项资金存在使用不规范问题。罗威廉（ 2007 ）通过对清代协饷制度的比较指出：现代转移支付体系与传统的 ' 酌拨 ' 制度具有相似的再分配功能，但都面临信息不对称的挑战。历史经验表明，过度依赖转移支付可能削弱地方自主性，需要建立更科学的分配机制。

3. 预算改革的突破尝试

郑永年在分析顺德改革时特别强调：预算公开和绩效审计使财政资金使用效率提升 27% 。顺德的具体做法包括：一是推行参与式预算，邀请人大代表、政协委员和市民代表参与预算评审；二是建立预算执行动态监控系统，实现资金流向实时追踪；三是开展预算绩效第三方评估，将评估结果与下年度预算安排挂钩。这种阳光财政实践，与曾小萍研究的 18 世纪耗羡归公改革形成历史呼应，都试图通过财政透明化来规范政府行为。但现代改革更进一步，将技术手段与制度创新相结合，如浙江某县运用区块链技术实现扶贫资金全流程监管，使违规使用率下降 90% 。

（二）行政手段的主导作用

县域治理的核心在于行政系统的有效运转，吕德文（ 2020 ）将其概括为文件治国与现场主义的双重奏。这种行政运作呈现出三个典型特征：

1. 运动式治理的周期性

周雪光（ 2017 ）提出的运动型治理机制在县域层面表现尤为突出。以环保督察为例，其运作呈现三个特点：一是高强度动员，某县在 2016-2018 年间开展突击整治 137 次，平均每周 1.3 次；二是选择性执法，关停企业数量呈现明显的督察期峰值，督察期间月均关停 25 家，非督察期仅 3 家；三是善后难题， 30% 的关停企业在督察结束后又偷偷复产。郑永年观察到：顺德通过建立 ' 网格化 + 信息化 ' 的长效机制，将运动式治理转化为了常态化治理。具体做法包括：一是划分 1898 个基础网格，配备专职网格员；二是开发智慧环保平台，接入 5000 多个污染源监测点；三是建立问题发现 - 处置 - 反馈闭环机制，使环境投诉处理时效从 7 天缩短至 24 小时。

2. 行政发包的弹性空间

周黎安（ 2008 ）的行政发包制理论在脱贫攻坚中得到充分体现。县级政府的实施策略包括：一是任务分解，通过责任状 - 任务包 - 进度表三级传导，将扶贫指标细化到每个帮扶干部；二是资源整合，某县统筹整合涉农资金 2.3 亿元，但审计发现 30% 未能及时使用；三是考核驱动，实行一周一调度、一月一通报，但导致 63% 的干部反映重留痕轻实效。郑永年指出：顺德试点 ' 权责清单 ' 制度后，部门推诿现象减少 43% ，说明明晰权责比简单发包更有效。其创新在于：一是列出 382 项权责事项，明确主办协办关系；二是建立首问负责制，杜绝推诿扯皮；三是开发智能派单系统，实现任务精准匹配。

3. 技术治理的转型趋势

周庆智（ 2014 ）记录的智慧城市建设呈现三个特征：一是高投入，某县投入 1.2 亿元建设指挥中心，但使用率不足 40% ；二是重硬件轻软件，摄像头安装率达 95% ，但数据分析应用仅 30% ；三是数字鸿沟，老年群体对智能服务的接受度仅 25% 。浙江某县通过城市大脑将审批时限压缩 78% ，其关键在于：一是打通 21 个部门数据壁垒，归集 3.2 亿条数据；二是开发智能预审系统，自动识别材料问题；三是推行无感审批，对符合条件的申请自动办理。但罗威廉（ 2007 ）提醒：技术工具不能替代制度创新，清代 ' 黄册制度 ' 的失效就是前车之鉴。历史表明，技术应用必须与体制改革同步，否则可能沦为新瓶装旧酒。

（三）法治手段的发展趋势

法治化是县域治理现代化的必由之路，这一进程呈现出三个维度的发展：

1. 地方立法的探索

根据郑永年的调研，顺德的地方立法实践具有三个突破：一是问题导向，首部法规聚焦企业反映强烈的行政审批体外循环问题；二是创新机制，建立立法协商会制度，吸收企业、商会参与起草；三是实效评估，实施一年后企业办事材料减少 60% 。这种立法 - 改革的良性循环，与曾小萍研究的 18 世纪则例修订具有相似的制度创新意义，但现代立法更强调程序正义和公众参与。

2. 执法规范的提升

白德瑞（ 2021 ）比较发现，古今执法存在三个差异：一是身份转变，清代差役属于贱民阶层，现代执法者需通过公务员考试；二是程序规范，过去依靠陋规维系执法，现在要求全过程记录；三是监督机制，某省建立执法监督大数据平台，实现投诉处理率 100% 。数据显示，县级执法持证上岗率从 2015 年的 62% 提升至 2020 年的 98% ，但仍有 20% 的执法人员反映执法难问题，主要源于人情干扰和考核压力。

3. 司法改革的深化

周雪光（ 2017 ）特别关注到司法改革的三重效应：一是维权意识觉醒，立案登记制实施后行政诉讼量增长 300% ；二是权力制约显现，县级政府败诉率上升至 32% ，其中征地拆迁案件占 65% ；三是执行难题仍存，胜诉判决完全执行率仅 45% 。吕德文（ 2020 ）指出：许多县领导仍持有 ' 摆平就是水平 ' 的传统治理思维。某县数据显示，通过协调会化解的行政争议仍占 68% ，说明司法权威尚未完全确立。未来需要构建多元化解机制，实现法律效果与社会效果的统一。

结语

中国县域治理的现代化转型需要构建政府、市场与社会协同共治的三维框架。 从周黎安的行政发包制理论来看，政府治理维度需重构激励机制，推动考核体系从单一 GDP 导向转向多元综合评估；市场治理维度要突破土地财政依赖，通过制度创新培育内生发展动力，建立亲清新型政商关系；社会治理维度则要实现从行政吸纳到多元共治的转变，激活社会自主性并防范技术治理异化。这三个维度的协同创新，既需要保持行政发包的治理效能，又要通过法治化建设将改革成果制度化，最终形成具有中国特色的县域治理新模式。 在保持核心框架稳定的前提下增强制度弹性可能是平衡改革与稳定的可行之道 ( 周雪光 ,2017:241) 。 历史经验表明，或许只有实现政府主导、市场活力与社会参与的有机统一，才能破解简约治理的历史局限，构建起适应新时代要求的县域治理体系。