“典”亮美丽中国 生态环境法典草案首次亮相

2025年4月27日上午，北京人民大会堂，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》这份承载着护航新时代美丽中国建设历史使命的重要法典草案，提请十四届全国人大常委会第十五次会议首次审议。

编纂法典，是具有重要标志意义的法治建设工程。全国人大常委会法工委主任沈春耀在常委会会议上作关于生态环境法典草案的说明时表示，编纂生态环境法典，是“总结实践经验，适应时代要求，同步推进高质量发展和高水平保护，对我国现行的污染防治、生态保护、绿色低碳发展等方面的生态环境法律制度机制和规则规范进行全面系统的编订纂修”。

4月28日，会议对草案进行分组审议，与会人员对草案提出了多方面的修改意见和建议。

十四届全国人大常委会第十五次会议在京举行第一次全体会议。新华社 庞兴雷 摄

法典草案实现四个“首次”

全国人大常委会委员吕忠梅作为编纂领导小组成员和工作专班的成员，参与了法典编纂工作。她在审议时认为，法典最突出的亮点可以归纳为四个首次。

一是这是一个首次以生态环境法典命名的法案。“‘生态环境’这个宪法概念，过去从来没有一部法律进行过定义。”吕忠梅说，这一次以生态环境法典命名，是在新时代对这个宪法概念的重新解释，把国家目标、国家任务和国家职责的条款以法典化的方式用一个概念明确下来，标识这部法典的价值取向，因此它不仅仅是一个法律的名称。

二是首次用中国传统文化的“和”“合”理念来贯穿法典逻辑，体现“古今共情”和“中外融通”。法典共五编，其中“总则”编和“法律责任和附则”编是两个总体性规定，中间的三编为“污染防治”编、“生态保护”编、“绿色低碳发展”编。这个逻辑，首先是体现了中国的人与自然和谐共生的现代化内涵，即生产发展、生态良好、生活富裕；同时契合了国际社会的可持续发展理念，即经济可持续、环境可持续、社会可持续。

三是首次将绿色低碳发展独立成编。这鲜明体现了应对气候变化、建设生态文明的中国方案，绿色发展转型和实现双碳目标是我国刚需，关系中国未来的发展。

四是首次明确提出了“适度法典化”模式，弘扬了中华法系的法典编纂方式。

如何处理法典与相关法律的关系？

据了解，当前，我国生态环境领域已经形成了涵盖30多部法律、100多件行政法规、1000多件地方性法规以及众多国家生态环境标准的生态环境保护法律制度体系。

目前，法典草案编纂采取适度法典化的模式，把环境保护法等10部法律全部纳入，将部分生态要素等方面的法律制度规范择其要旨要则适度纳入体现，对绿色低碳发展等方面的法治需求作出原则性规定，形成了“法典﹢单行法”的双法源格局。

分组审议中，如何妥善处理生态环境法典与相关法律的关系成为热议内容。

“这种立法安排适合当前我国生态文明体制改革的需要，符合生态环境法律体系的发展，具有很强的可操作性，但要注意处理好三个关系。”全国人大常委会委员刘俊臣提出，一是统筹协调好已经纳入编订的法律规范的关系，包括总则与分编的协调、分编内容之间的协调、不同领域法律责任的平衡等，保证环境法典内部的稳定性；二是处理好法典与生态环境领域其他单行法律规范的关系，衔接好有关法律规定，同步考虑其他单行法的修订问题，保持环境法典一定程度上的灵活性；三是处理好生态环境法典与其他领域法律的关系，比如与民法典、刑法、行政法、诉讼法等的衔接，维护法律体系的协调统一。

全国人大常委会副委员长郑建邦指出，生态保护单行法律大都制定不久或正在制定中，在生态环境法典颁布实施后将继续独立存在，需妥善处理相互之间的关系。以“生态保护”编为例，长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法中的很多规定仅适用于长江、黄河、青藏高原等特殊流域、区域，无须照搬到生态环境法典之中作重复性规定。其他一些近年来制定的生态保护立法，如湿地保护法等，内容较新、相对独立，建议仅在生态环境法典中作原则性规定，具体制度细节保留在单行法中规定。

“编纂生态环境法典是一个系统工程，涉及中国特色社会主义法治体系的内在结构优化，必然要带动一些法律的修改，也要带动一些法律的制定，需要同步联动考虑。”全国人大常委会委员汤维建建议，处理好编纂生态环境法典和同步修改、制定其他法律之间的关系。此外，还应处理好法典编纂和司法解释之间的关系，建议系统梳理关于生态环境保护方面的司法解释，将有益的、实践证明行之有效的、效果好的内容吸收到生态环境法典当中。

生态环境问题具有较强的整体性，往往超越单一环境要素、跨越单一地理区域，涉及自然资源、农业、工业等多部门。全国人大常委会委员郝平提出细化跨领域、跨区域、跨部门协同的相关制度规定。他认为，目前草案中对于领域、区域间协同的规定还相对模糊，建议立足生态环境整体性、环境问题的广域性和全局性，进一步针对协同主体的职权范围、权限变更与动态调整机制、各层次监督与制约机制、区域协同纠纷解决机制、法律责任等内容作出规定，形成协同治理合力。

提高环资审判专业化水平

浙江省桐庐县人民法院法官巡回审判一起生态环境案件，图为法官在去巡回审判途中。余建华 童法 摄

法典草案第三十条规定，国家加强生态环境司法保障建设，推进行政执法机关与监察机关、司法机关协同配合，对污染环境、破坏生态等违法行为依法追究法律责任。

全国人大代表秦源建议，在“国家加强生态环境司法保障建设”后加一句“建立生态环境专门审判机构”，加强审判工作的专业性。

海南省人大常委会副主任李军建议，总结近年来各地法院、检察院、公安部门成立专门的环境保护机构的经验，明确规定：县级以上政府、法院、检察院建立健全生态环境司法保障体系。他提到，目前全国四级法院共设立环境资源审判机构、组织2800多个，发挥了积极作用。我国已成为审判机构覆盖最广、体系最完整的国家。

全国人大常委会代表工作委员会副主任孔玲建议，应当明确专门审判机构的建设以及跨行政区划管辖制度，确立“三合一”的集中审理规则，进一步提升环境资源审判的专业化水平，增强审判的统一性和有效性。同时，规范行政执法和司法衔接机制，增强综合治理效能。她介绍，十四届全国人大三次会议上，全国人大代表提出涉及生态环境的建议共355件。

强化社会监督与公众参与度

广东省连平县人民法院法官在黄牛石自然保护区开展巡回审判。周晨洁 摄

分组审议中，多位与会人员建议增加社会监督与公众参与程度，发挥好监督作用，同时在法典的编纂与审议过程中要广泛征求社会各方面的意见和建议。

“加强社会监督和公共问责。”全国人大常委会委员范骁骏在分组审议中提出，应加大公开力度，发挥人大和媒体的监督作用，开展相关执法检查，用法治办法解决法律落地问题。

全国人大常委会委员傅自应建议，明确对公众举报有污染环境、破坏生态等行为进行奖励，提高公众参与生态环境保护的积极性。

全国人大代表李学武提出，强化公众参与机制。他表示，生态环境保护离不开公众的广泛参与，建议在法典中进一步完善公众参与生态环境决策、监督环境执法等方面的具体程序和保障措施，鼓励公众积极举报环境违法行为，营造全社会共同参与生态环境保护的良好氛围。

“为加强公众对生态环境保护的参与和监督，建议降低对社会组织提起公益诉讼的限制。”全国人大外事委员会委员于旭波说，社会组织依法设立、无违法违规记录即可作为诉讼主体，对其设立登记所属的行政层级要求和是否专门从事生态环境保护公益活动及相关年限等不应作出过多限制，对于一定行业经验或年限等顾虑可以由社会主体自主选择，这有利于为市场供给更多灵活度和活力。

关于公益诉讼，全国人大常委会委员郑功成建议在总则中增加相关内容。他表示，生态环境涉及公共利益，事实上也已经针对污染环境、破坏资源行为建立了公益诉讼制度，因此该制度应该在法典中得到体现，否则法典制定后反而缺少了法律手段支撑。

此外，也有多位常委会组成人员建议，使法律的制定过程充分体现以人民为中心的发展思想，让立法成为开门立法、广纳民意的过程，也成为普及相关法律知识、增强全社会环保法律意识的过程。

“生态环境立法在地方立法中始终占据着重要地位，目前我国已有生态环境地方性法规1000多件。”全国人大常委会委员武增建议，总结地方生态环境立法的实践、创新和经验，上升为法典规定。同时以适当的方式增加地方参与度，有利于地方更好了解立法原意，为生态环境法典的实施和配套规定的完善奠定良好的基础。

避免出现“小污重罚”“大过轻罚”

生态环境破坏的“过罚相当”问题，成为多名常委会组成人员的共同关注。

全国人大常委会委员苻彩香注意到，草案第一千一百八十三条中有对使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品的规定，如违反规定，处一万元以上十万元以下的罚款。

“现实中，违规使用这些不可降解塑料袋等一次性塑料制品的人，很多是个体工商户和流动小摊贩，该现象在广大的农村地区较普遍，这些经营主体弱小，使用量也不是巨大的，情节轻微且易于改正。”苻彩香认为，如果“一刀切”适用这一罚款的规定，难以执行，也容易引发负面舆情。所以关于法律责任的条款有必要好好斟酌，合理规定才利于执行。

全国人大常委会委员周光权提出，污染环境的情况比较复杂，处罚的时候要做到“过罚相当”，建议对法律责任中关于禁止从业的规定进行通盘考虑和研究。

“要按照‘过罚相当’的原则，从护航经济发展角度，进一步区分违法主体为个人和单位等具体情形，平衡各项处罚的金额。”全国人大常委会委员鲜铁可认为，还要考虑经济发展的情况和物价上涨等因素，避免出现“小污重罚”或者是“大过轻罚”等不合理的现象。