佛山市城市更新改造的实施路径与创新实践研究报告

根据中办、国办《关于持续推进城市更新行动的意见》精神，撰写关于佛山市城市更新改造实施路径与创新实践的报告。

报告的主要内容如下：

· 政策背景与战略意义：介绍城市更新的政策背景和佛山市城市更新的战略意义。

· 佛山市城市更新的实施路径：分多个方面详细介绍佛山市城市更新的具体实施路径。

· 佛山市城市更新的创新实践：列举佛山市在城市更新中的创新实践案例。

· 面临的挑战与对策建议：分析佛山市城市更新中面临的挑战并提出对策建议。

· 未来展望：对佛山市城市更新的未来发展进行展望。

报告正文：

佛山市城市更新改造的实施路径与创新实践研究报告

1 政策背景与战略意义

城市更新作为推动城市结构优化、功能完善、品质提升的重要途径，已成为我国新型城镇化战略的核心环节。2025年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）明确提出，要"转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市"。这一纲领性文件为全国各地城市更新工作指明了方向，标志着我国城市更新进入了新阶段。

在此国家战略指引下，佛山市作为粤港澳大湾区的重要节点城市、全国制造业转型升级综合改革试点城市，其城市更新工作具有深远战略意义。首先，佛山正处于从传统制造业城市向现代化都市转型的关键时期，城市更新是优化空间布局、提升城市能级的必然要求。国务院在对《佛山市国土空间总体规划（2021-2035年）》的批复中明确要求，佛山要"构建支撑新发展格局的国土空间体系。增强城市综合实力，积极共建粤港澳大湾区，纵深推进广佛同城化"。其次，佛山作为国家重要的制造业基地，面临产业转型升级与土地资源紧约束的双重压力，城市更新是破解空间瓶颈、促进产业高质量发展的有效途径。再者，佛山拥有丰富的历史文化资源和独特的岭南文化底蕴，城市更新是保护传承文脉、彰显城市特色的重要手段。

在此背景下，佛山城市更新工作不仅关乎本地经济社会发展，也对粤港澳大湾区城市群的整体竞争力提升具有重要影响。本报告将系统梳理佛山市城市更新的实施路径与创新实践，以期为同类城市提供有益参考。

2 佛山市城市更新的实施路径

2.1 完善顶层设计，构建系统化更新体系

佛山市深刻认识到，科学完善的顶层设计是城市更新工作顺利推进的基础。为此，佛山从规划引领、政策配套和标准建立三方面系统构建城市更新体系。

· 规划引领，全域统筹：佛山市以《佛山市国土空间总体规划（2021-2035年）》为基础框架，明确了"区域协调、城乡融合"的城镇体系规划，提出"提高中心城区服务能级，加强南海区、顺德区与中心城区功能联动，推进高明区、三水区城镇集约紧凑布局"的空间发展战略。在这一总体规划指导下，佛山编制了专项的城市更新规划，划定了13个重点改造片区，总面积约25平方公里，明确了各片区的功能定位和更新方向，形成了"点-线-面"结合的城市更新空间格局。

· 政策配套，激励引导：佛山市政府办公室先后出台了《关于深入推进城市更新（"三旧"改造）工作的实施意见（试行）》、《佛山市老旧工业园区改造升级攻坚行动方案》等一系列政策文件，形成了完善的城市更新政策体系。这些政策从规划管理、土地供应、资金支持、审批流程等方面提供了全方位支持。特别是在激励政策方面，佛山探索了容积率奖励、土地出让金优惠、税收减免等多元激励手段，有效调动了市场主体参与城市更新的积极性。

· 标准建立，规范提质：针对城市更新中涉及的各类技术问题，佛山高度重视标准体系建设。特别是在模块化建筑这一新兴领域，佛山明确提出"强化标准引领作用"，计划"按混凝土结构、钢结构、钢-混凝土结构三大主要模块化建筑类型，重点围绕模块设计、生产运输、施工安装等内容出台适应我市发展的各类标准"。这一标准体系的建立，将为佛山城市更新提供有力的技术支撑。

2.2 分区分类施策，探索差异化更新模式

佛山市遵循《意见》中"不搞大拆大建"、'一村一策'"的原则，针对不同区域的资源禀赋、发展阶段和存在问题，探索了分区分类的差异化城市更新模式。

2.2.1 老旧工业园区：采取"三个一批"改造策略

针对全市范围内的老旧工业园区，佛山创新提出了"三个一批"改造策略：

· 拆除新建一批：对存在重大安全隐患、妨碍河道泄洪、存在严重污染、妨碍城市规划实施以及对城市景观品质有重大影响的老旧工业园区，"尽快实施拆除改造"。这类改造通常采取整体重建的方式，通过高标准规划、高水平建设，打造现代化产业园区。例如，在顺德区（大良街道、容桂街道）、高明区（荷城街道、明城镇）、三水区（乐平镇）等重点区域布局的模块化建筑特色产业园区，就是拆除新建类的典型代表。

· 绿化提升一批：对位于重要景观视廊位置、不具备拆除改造条件、不存在重大安全隐患和环境污染的园区，"尽快实施环境、外立面整治，增绿扩绿提升工作"。这类改造注重景观提升和功能优化，通过增加绿化空间、改善建筑外观、优化交通流线等手段，提升园区环境品质。南海区通过"城市家具迭代焕新"项目，累计"拆除标识牌1887个，优化合并标识牌241个"，显著提升了城市景观。

· 加固除险一批：对城市景观无重大影响、不具备拆除改造条件、有一定产业基础和运营条件的园区，"尽快实施安全隐患消除、建筑加固，并建立健全常态化监管机制"。这类改造在保留建筑主体的前提下，重点解决安全隐患问题，同时适度提升使用功能，实现园区的渐进式更新。

2.2.2 历史文化遗产区：采取"微改造"精提升模式

对于历史城区、历史文化街区等区域，佛山严格落实《意见》中"严禁以危险住房名义违法违规拆除改造历史文化街区、传统村落、文物、历史建筑"的要求，摒弃大拆大建，采用 "微改造" 与 "精提升" 的有机更新模式。

顺德区大良街道在推进历史文化街区保护活化过程中，以"绣花功夫"实施宝华巷、名扬里等片区的微改造与精提升，推动"传统镬耳山墙空间与现代消费体验融合"，实现"老街区·新生活"与"老传统·新表达"。这种更新模式既保留了历史街区的空间肌理和文化记忆，又注入了现代生活元素和新兴业态，实现了保护与发展的有机统一。

同时，佛山在历史城区更新中注重"古今双城"发展格局的构建，一方面通过微改造保护传统历史街区，另一方面在适当区域发展现代城市功能，如大良街道推进的"锦岩公园、钟楼公园TOD综合开发、华盖路步行街升级等工程"，进一步拓展"历史城区的文旅承载力与体验深度"。

2.2.3 城中村：采取"一村一策"综合整治模式

对于城中村改造，佛山严格按照《意见》要求，采取"一村一策"的综合整治模式，"不搞大拆大建"，根据各村实际情况"采取拆除新建、整治提升、拆整结合等"差异化方式实施改造。

在城中村改造过程中，佛山注重优先消除安全风险隐患，改善居住条件和生活环境，同时兼顾城市功能完善和历史文化保护。特别是对于"群众改造意愿强烈、城市资金能平衡、征收补偿方案成熟"的城中村改造项目，加快实施进度，确保更新工作高效推进。

2.3 产业引领更新，促进产城融合高质量发展

作为全国重要的制造业基地，佛山在城市更新中始终坚持产业优先战略，通过城市更新促进产业转型升级和产城融合发展。

· 产业空间再造，提升土地利用效率：针对传统产业空间散乱、低效的问题，佛山通过老旧工业园区改造，整合碎片化产业用地，建设高标准现代化产业园区，显著提升了土地利用效率。按照《佛山市模块化建筑试点城市实施方案》设定的目标，到2028年年底，全市将培育"不少于5家模块化建筑构件生产较大企业，总设计产能不少于2万个模块/年"，实现"模块化建筑产值超15亿元"，形成强大的产业集聚效应。

· 产业链条整合，培育新兴产业集群：佛山依托城市更新，积极培育新兴产业和未来产业。一方面，通过整合本地家电、家具、建材产业优势资源，推动龙头企业跨界布局模块化建筑领域，推动形成"模块化建筑+有家就有佛山造+装配化装修"产业链；另一方面，积极发展文旅融合、创意设计等新业态，如大良街道通过历史街区更新，培育"小而美"文化业态，推动"文化、体育与旅游深度融合"。

· 产城融合推进，优化城市功能结构：佛山在城市更新中注重产业功能与城市功能的有机融合，通过增加公共服务设施、完善交通系统、优化环境品质等手段，推动单一产业区向产城融合综合体转型。例如，南海区通过"名企百园"和"城市家具"项目建设，累计建成154个公园项目，公园面积超148万平方米，有效提升了产业新城的环境品质和生活便利性。

2.4 科技驱动创新，发展模块化智能建造

佛山积极响应国家关于发展新质生产力的号召，将科技创新作为推动城市更新的核心动力，特别是在模块化建筑和智能建造领域进行了积极探索。

· 发展模块化建筑，推动建造方式变革：佛山以获批"模块化建筑试点城市"为契机，大力发展模块化建筑，推动建筑工业化、数字化、智能化转型。按照《佛山市模块化建筑试点城市实施方案》，佛山将"支持本地较大企业与高校及科研院所围绕模块化建筑开展技术创新研发，加快升级迭代混凝土、钢结构模块集成技术，集中力量突破模块接口、抗震连接和模块铸造工艺等一批核心技术"。通过技术创新，推动建筑业从传统现场施工向工厂化生产、现场组装转变，大幅提升建设效率和质量。

· 应用数字技术，实现全过程管控：佛山积极推动BIM数字化技术等智能建造技术在模块化建筑全生命周期的一体化集成应用，提升设计、施工标准化水平，加强模块化建筑全生命周期质量管理。同时，鼓励企业建设应用一体化管理平台，建立生产、物流和现场跨部门和跨阶段数字化信息共享，实现构件生产、进场、安装等信息实时监控，为城市更新项目提供数字化支撑。

· 建立溯源机制，保障质量安全：针对模块化建筑的特点，佛山建立了完善的质量安全管控体系，逐步建立"模块化建筑构件出厂进场验收、驻厂监造、安装质量、实体检验监管体系"，并建立溯源监管机制，"以信息化手段定期收集模块化建筑构件生产厂家产品信息，推广应用混凝土、钢结构模块防伪标识，实现产品全过程追踪溯源"，确保城市更新项目的质量安全。

2.5 生态人文并重，提升城市品质与活力

佛山在城市更新中始终坚持生态优先和人文引领，将提升城市环境品质和保护传承历史文化放在突出位置。

· 推进生态修复，构建绿色基础设施：佛山积极响应《意见》中"修复城市生态系统"的要求，加快"修复受损山体和采煤沉陷区"，推进"海绵城市建设，保护修复城市湿地"，持续推进"城市绿环绿廊绿楔绿道建设"。南海区计划在未来三年"新建或改造不少于100个公园"，形成连续完整的生态网络，为市民提供优质的生态产品。

· 加强文化传承，彰显岭南特色：佛山在城市更新中高度重视历史文化保护传承，严格落实"老城不能再拆"的要求，摸清各类文化遗产资源底数，划定严格的保护范围。同时，探索活态传承路径，如大良街道通过有机更新历史街区，植入文化展示、创意零售、特色餐饮等新功能，使历史文化与现代生活交相辉映，打造"岭南文化精致小城"。

· 完善城市功能，提升民生福祉：佛山将补齐民生短板作为城市更新的核心任务之一，按照《意见》要求，积极推进"城镇老旧小区整治改造"，"更新改造小区燃气等老化管线管道"，"整治楼栋内人行走道、排风烟道、通风井道等，支持有条件的楼栋加装电梯"。同时，开展"完整社区建设"，完善"社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、公共活动场地等"，建设"安全健康、设施完善、管理有序的完整社区"，构建"城市一刻钟便民生活圈"。

2.6 多元主体共治，建立可持续实施机制

佛山在城市更新中逐步改变传统以政府为主导的单一模式，积极探索多元共治的实施机制，充分调动市场、社会等各方力量参与城市更新。

· 强化政府引导，统筹协调推进：佛山在城市更新中坚持"城市人民政府负主体责任"，政府加强"组织实施，科学编制改造规划计划，多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，统筹处理各方面利益诉求"。同时，成立市、区两级城市更新工作专班，构建上下联动、部门协同的沟通协调机制，积极协调解决改造工作推进中的矛盾问题，保障工作高效高质推进。

· 激发市场活力，鼓励民间参与：佛山充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与。在南海区"名企百园"项目中，政府积极引导本土企业参与公园建设和城市家具更新，截至目前"全区累计建成154个项目，投入资金近7亿元"，形成了政企合作的成功范例。

· 引导公众参与，共建共享成果：佛山在城市更新中注重保障居民的知情权、参与权和监督权，特别是在历史文化街区保护和城中村改造过程中，建立"以居民为主体的保护实施机制"，确保更新改造符合居民需求和利益。同时，通过聘请"文旅推荐官"、开展社区营造活动等方式，扩大公众参与渠道，形成共建共治共享的城市更新氛围。

3 佛山市城市更新的创新实践

3.1 "名企百园"与城市家具：政企协作的创新范式

南海区探索的"名企百园"和城市家具更新项目，是佛山城市更新中政企协作的创新范式。该项目通过引导企业参与公园建设和公共空间提升，实现了城市品质提升与企业品牌展示的双赢。

自2021年启动以来，南海区"名企百园"项目已累计建成154个公园项目，投入资金近7亿元，公园面积超148万平方米，平均不到10天就有1个公园建成。这些公园不仅提升了城市环境品质，还成为展示当地企业文化和产品技术的窗口。例如，广东邦宁新材料科技有限公司参与建设的"邦宁新胜公园、千灯湖慢行系统、南海儿童公园等设置的路面铺装、钢桥搭建、景观廊架和城市家具艺术小品"，既为市民提供了优质的公共空间，也展示了企业的技术实力和产品应用。

与此同时，南海区大力推进城市家具迭代升级，通过"清脏污、修破损、删冗余、精整合"的原则，对城市公共设施进行系统优化。据统计，南海区累计"拆除标识牌1887个，优化合并标识牌241个；拆除警示桩447支，翻新警示桩677支；拆除护栏1115.42米，翻新护栏3207.29米"，显著提升了城市空间的秩序感和美观度。

这一创新实践的价值在于它创造了政企协作的新模式：政府通过提供政策支持和技术指导，为企业参与城市建设创造条件；企业通过投入资金、技术和产品，既履行了社会责任，也展示了品牌形象；市民则获得了更优质的公共空间和服务，实现了多方共赢。

3.2 模块化建筑试点：建筑业转型升级的前沿探索

佛山作为国家模块化建筑试点城市，在这一领域的探索代表了建筑业转型升级的前沿方向。模块化建筑通过将建筑拆分为标准化模块，在工厂内预制生产，再到现场组装，彻底改变了传统建筑方式。

佛山的模块化建筑创新主要体现在三个方面：

· 技术创新：佛山支持本地企业与高校及科研院所围绕模块化建筑开展技术创新研发，集中力量突破"模块接口、抗震连接和模块铸造工艺等一批核心技术"，为模块化建筑的发展提供技术支撑。

· 产业协同：佛山通过建立模块化建筑产业协同示范区，在顺德区、高明区、三水区布局模块化建筑特色产业园区和示范产业基地，整合设计、生产、施工等全产业链资源，形成产业集群效应。

· 政策支持：佛山对模块化建筑发展提供了全方位的政策支持，包括优先提供用地选址、优化模块运输通道、提供绿色金融支持等，为创新实践创造了良好的政策环境。

模块化建筑的发展不仅提高了建筑效率和质量，还大幅减少了施工现场的噪音、粉尘等环境污染，是建筑业向工业化、绿色化转型的重要路径。佛山的探索为全国同类城市提供了宝贵经验。

3.3 "古今双城"发展：历史与现代交融的佛山方案

顺德区大良街道在城市更新中探索的"古今双城"发展模式，为历史文化遗产丰富的城市提供了历史与现代交融的佛山方案。

这一模式的核心在于通过差异化定位和功能互补，实现传统历史文化街区与现代都市区的协调发展。一方面，大良街道扎实推进历史文化街区保护活化，以"绣花功夫"实施宝华巷、名扬里等片区的微改造与精提升，保留历史街区的空间肌理和文化记忆；另一方面，推进欢乐海岸PLUS二期、顺峰山公园、金凤凰广场等现代文旅项目建设，强化现代都市功能。

大良街道还通过系列品牌活动促进历史与现代的对话，如推出"顺德城央初秋生活季"，以"顺峰山下咖啡香，世界美食聚凤城"为主题，集成佛山咖啡文化周、世界美食之都顺德美食文化嘉年华等活动，打造"集文化、体育、美食、潮流于一体的全域消费新场景"，使传统文化在现代生活中焕发新活力。

"古今双城"模式的成功在于它既保护了历史文化遗产，又满足了现代城市发展需求，实现了文化保护与经济发展的平衡，为佛山打造"岭南文化精致小城"提供了实施路径。

3.4 "环两江"先行区：美学引领的城市焕新实验

佛山在"环两江先行区"开展的城市更新实践，是一场以美学引领的城市焕新实验。这一项目聚焦佛山沿西江、北江的重要景观区域，通过融入美学元素和文化符号，打造体现城市特色的新地标。

南海区在环两江先行区建设中，秉持"美学引领，焕新城市"理念，在重要门户节点，"融入美学元素，设置具有文化符号或产业特色的艺术雕塑，打造体现城市美学的新地标"。这一做法突破了传统城市更新侧重于功能提升的局限，将美学价值和文化内涵作为核心要素，代表了城市更新从"满足基本需求"向"塑造美学体验"的转型升级。

环两江先行区的更新实践还特别强调生态价值与美学价值的结合，通过修复沿岸生态系统、建设滨水绿道、增设观景平台等措施，打造连续完整的滨水公共空间体系，让市民在享受城市美景的同时，也能体验优质的生态环境。

这一实验的意义在于它展示了城市更新不仅是物质空间的改造，更是城市品位和内涵的提升，是通过设计赋能和文化注入，实现城市内涵式发展的重要路径。

4 面临的挑战与对策建议

尽管佛山市在城市更新方面取得了显著成效，但在实践过程中仍面临诸多挑战，需要采取有效对策予以应对。

4.1 资金筹措与利益平衡挑战

城市更新项目特别是涉及历史保护、民生改善类的项目，往往投资巨大且回报周期长，面临资金筹措和利益平衡的双重挑战。

· 挑战分析：一方面，随着宏观经济增长放缓和地方财政压力增大，完全依靠政府投入的城市更新模式难以为继；另一方面，城市更新涉及多元主体的利益诉求，平衡公共利益、市场主体利益和居民个人利益难度较大。特别是在城中村改造和老旧小区整治中，由于产权复杂、居民诉求多样，往往导致项目推进缓慢。

· 对策建议：

· 创新投融资模式，形成"政府引导、市场运作、公众参与"的多元资金筹措机制。建议佛山积极利用国家"超长期特别国债"、"地方政府专项债券"等政策工具，同时鼓励和支持民间资本参与城市更新。

· 建立科学的利益分配机制，通过容积率奖励、开发权转移等政策工具，平衡项目经济效益与社会效益。特别是在模块化建筑领域，可通过"研发费用加计扣除、设备器具所得税税前扣除等惠企政策"，降低企业成本，提高市场参与积极性。

· 探索"肥瘦搭配"的项目捆绑机制，将盈利性项目与公益性项目打包实施，以丰补歉，确保城市更新项目的整体可行性。

4.2 标准化与特色保留挑战

在城市更新中，特别是模块化建筑推广过程中，如何平衡标准化生产与特色化保留的关系是一大挑战。

· 挑战分析：模块化建筑依赖于标准化、通用化的构件生产，但城市更新往往需要充分考虑地方特色和文化个性。如何在推动建筑工业化的同时，避免"千城一面"的现象，是佛山面临的重要课题。

· 对策建议：

· 建立"分级标准化"体系，在结构、接口等核心技术领域推行标准化，在外立面、色彩、材质等可视部位保留灵活性和多样性。

· 将地方文化元素融入模块化设计，鼓励企业研发融入岭南建筑特色的模块化产品，如镬耳山墙、砖雕、灰塑等文化元素的现代表达。

· 在历史文化遗产区域，严格遵循"微改造"模式，保留历史肌理和空间尺度，通过内部更新和功能置换，提升空间品质和使用功能。

4.3 政策协同与制度创新挑战

城市更新涉及规划、土地、财政、建设等多个领域，需要高度的政策协同和制度创新。

· 挑战分析：目前佛山城市更新的政策体系仍存在部门分割、标准不一等问题，难以形成合力。同时，面对模块化建筑等新兴领域，现有的工程建设规范、验收标准等也存在不适应之处。

· 对策建议：

· 建立跨部门协调机制，成立城市更新专门机构，统筹各类政策和资源，形成工作合力。佛山可借鉴已有经验，进一步完善"老旧工业园区改造攻坚工作专班"机制。

· 加强制度创新，针对模块化建筑等新兴领域，加快"出台适应我市发展的各类标准"，为创新实践提供制度保障。

· 推动审批流程再造，建立适应城市更新特点的快速审批通道，提高项目审批效率。特别是在模块化建筑项目中，可探索基于BIM技术的数字化审批模式，实现全过程监管。

5 未来展望

随着《意见》的深入实施，佛山城市更新工作将进入高质量发展新阶段，展现出以下几个发展趋势：

· 从单一改造向系统更新升级：未来的佛山城市更新将更加注重系统性、整体性，从单个项目改造向区域整体提升转变，从物质空间更新向经济、社会、文化、生态综合振兴演进。特别是随着"环两江先行区"等区域级更新项目的推进，佛山将逐步形成"点-线-面"结合的城市更新网络，实现城市功能的整体优化。

· 从速度规模向质量效益转型：佛山城市更新将更加注重品质提升和内涵发展，从追求速度和规模转向关注质量和效益。这一转变在大良街道建设"岭南文化精致小城"的实践中已现端倪，未来将成为全市城市更新的主导方向。

· 从硬件建设向软硬结合演进：未来的佛山城市更新将在提升硬件设施的同时，更加注重软环境的营造，包括社区治理创新、文化活力激发、产业生态培育等。南海区通过"名企百园"和"城市家具"项目，已经开始了从"实用到美颜"的跨越，未来将进一步向"从美颜到赋能"深化。

· 从传统建造向智能智慧迈进：以模块化建筑试点为契机，佛山城市建设方式将加速向工业化、数字化、智能化转型。到2028年，佛山将建成"系统完整的模块化建筑配套管理体系"，模块化建筑生产企业科研创新能力显著增强，"模块化建筑产业链集群区域竞争优势明显"，成为全国建筑业转型升级的标杆。

总之，佛山市的城市更新工作将在《意见》精神指引下，继续深化实践探索，不断提升城市品质和竞争力，为市民创造更加美好的生活环境，为全国城市更新提供更多"佛山经验"。

通过系统化的实施路径和创新性的实践探索，佛山正在走出一条具有本地特色的城市更新之路，这条道路既遵循国家战略导向，又契合本地实际需求，既尊重城市发展规律，又彰显岭南文化特色，为佛山迈向更加宜居、韧性、智慧的现代化城市奠定了坚实基础。