【深度解读】南京2035年国土空间规划：未来15年城市发展路线图

一、规划背景与战略定位

（一）国家战略下的南京使命

1. 国土空间规划体系改革后的首个省会样本

《南京市国土空间总体规划（2021-2035年）》于2024年9月获国务院批复，成为全国首个获批的省会城市总体规划。这一规划不仅是南京空间发展的"顶层设计"，更承担着探索超大特大城市转型路径的国家任务。规划明确南京作为"一带一路"交汇点枢纽、长三角一体化核心城市的定位，需在科技创新、产业升级、生态保护等领域发挥示范作用 。

2. 城市发展的历史机遇与挑战

南京当前常住人口954.7万人，预计2035年将达1300万人。如何在有限的国土空间（全市面积6587平方公里）内容纳新增人口，同时保障粮食安全、生态安全和公共安全，是规划的核心课题。规划提出"南北田园、中部都市、拥江发展、城乡融合"的总体格局，试图在高密度城市化与生态保护之间找到平衡 。

（二）规划创新与技术突破

1. 多维度识别与全要素管控

规划采用"多部门联动、多专题研究、多要素管控"的技术方法，例如通过国土空间开发适宜性评价，科学划定耕地保有量（不低于207.97万亩）、生态保护红线（不低于496.64平方公里）和城镇开发边界（控制在1492.53平方公里）。这种"三线划定"模式为全国同类城市提供了可复制的经验 。

2. 区域协同与开放枢纽建设

南京将深度融入长三角一体化，推动南京都市圈省际协同发展。例如，规划建设"八向十二线"高铁网络，强化与上海、合肥的科创联动；依托禄口国际机场和龙潭港，打造"双循环"战略支点。这种"承东启西、联通南北"的枢纽定位，将重塑南京在全国的经济地理格局 。

二、空间格局与重点任务

（一）构建"多中心、组团式"城镇体系

1. 中心城区的能级提升

江南主城将聚焦世界文化名城核心区建设，强化知识创新和高新技术产业；江北新主城按照"不低于江南标准"打造国家级新区核心区，重点发展集成电路、生物医药等战略性新兴产业。到2035年，中心城区常住人口预计达760万人，形成"一核两心"的发展极 。

2. 副城与新城的差异化发展

六合、溧水、高淳三个副城定位为区域节点城市，分别承担先进制造、临空经济和生态旅游功能；禄口、桥林等9个新城则突出产业特色，如龙潭新城重点发展港产城融合，汤山新城聚焦康养文旅。这种"中心城区辐射+新城支撑"的模式，旨在破解单中心城市的"摊大饼"困局 。

（二）筑牢安全发展底线

1. 三条控制线的刚性约束

耕地保护方面，南京将永久基本农田保护面积锁定在186万亩，通过高标准农田建设提升粮食产能；生态保护红线覆盖紫金山、老山等40处重要生态区域，实施山水林田湖草系统修复。这种"底线思维"确保城市发展不逾越资源环境承载力 。

2. 韧性城市建设

规划划定洪涝、地震等自然灾害风险重点防控区域，构建"两环多廊"的生态屏障体系。例如，绕城高速沿线绿环将增强城市抗灾能力，秦淮河、石臼湖等水系的生态修复将提升防洪排涝功能。同时，2025年用水总量控制在59.1亿立方米以内，单位GDP建设用地使用面积下降40%，体现绿色发展导向 。

（三）交通与产业的双轮驱动

1. 国际性综合交通枢纽建设

航空方面，禄口机场三期工程将提升洲际直达能力，马鞍机场适时开通民用功能，使南京成为全国第四个"双机场"城市；铁路方面，南京北站建成后将形成"三主多辅"客运格局，实现15分钟通达高快速路的目标。这种"空铁水"立体交通网络，将大幅提升南京的区域辐射力 。

2. 创新驱动的现代产业布局

规划构建"一心两带、双核多点"的创新空间，重点发展新质生产力。例如，紫金山实验室聚焦未来网络，江北新区建设基因与细胞技术国家产业创新中心；到2035年，全市工业用地将不少于300平方公里，地均效益实现翻番。这种"圈层+组团"的产业布局，既避免同质化竞争，又促进产业链协同 。

三、实施路径与保障机制

（一）城乡融合与品质提升

1. 15分钟生活圈全覆盖

规划按照"500-1000米服务半径"布局教育、医疗、文化等设施，到2035年实现人均住房面积42-45平方米，千人医疗卫生机构床位数达8.4张，每万人拥有1块足球场。例如，江北新区将新建国际化名医中心，溧水副城规划建设南京艺术学院附属学校，让公共服务更有温度 。

2. 历史文化与现代文明的共生

南京新增北京东路历史城区，将老城南、明故宫等历史片区的建筑高度控制在35米以下，保护"山水城林"的独特风貌。同时，河西、江北等新城通过地标建筑塑造现代天际线，形成"古今辉映"的城市意象 。

（二）规划实施的制度创新

1. 国土空间"一张图"管理

南京将建立覆盖全域的规划监测评估预警体系，通过卫星遥感、大数据等技术手段，实时监控耕地保护、生态修复等指标。这种数字化治理模式，确保规划实施的精准性和动态性 。

2. 区域协同与公众参与

南京都市圈将建立跨省规划协调机制，例如顶山-汊河跨界一体化示范区探索税收分成、用地指标共享；同时，通过"开门编规划"吸纳市民建议，如在紫金山-玄武湖周边划定文化景观保护区，回应公众对历史风貌保护的关切 。

四、挑战与未来展望

（一）规划落地的现实考验

1. 人口与资源的平衡难题

尽管南京提出2035年常住人口控制在1300万，但实际服务人口可能达1560万，这对教育、医疗等公共服务供给提出更高要求。如何在有限的土地资源上实现"人城产"深度融合，需要精细化的空间治理 。

2. 区域竞争与协同悖论

南京都市圈涵盖8市，但各城市产业同质化现象突出。例如，南京、扬州、镇江均提出发展新能源汽车产业。规划需通过"链主城市+配套城市"的分工模式，避免重复建设 。

（二）南京经验的全国价值

1. 特大城市转型的样本意义

南京通过"多中心、组团式"布局和"南北田园"保护，探索出一条高密度城市化与生态保护并重的路径。这种"田园都市"模式，为武汉、成都等同类城市提供了参考 。

2. 国土空间治理的技术创新

规划采用的"多维度识别、多要素管控"方法，以及"三线划定"的技术标准，已被自然资源部纳入全国国土空间规划编制指南。南京在规划过程中形成的"多规合一"经验，正逐步向全国推广 。

信息来源：

1. 南京市人民政府《南京市国土空间总体规划（2021-2035年）》

2. 江苏省人民政府《关于南京市栖霞区等7区国土空间总体规划的批复》

3. 新华日报《"更南京"啥模样？来看这座特大城市升级路线图》